党纪处分和问责的异同及具体案例分析

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【实务】党纪处分和问责的异同

党纪处分条例是依据《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》来办理，而问责是依据2016年7月8日实施的《中国共产党问责条例》以及2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》来办理。下面就党纪处分和问责处分的异同谈谈自己粗浅的看法。

一、党纪处分和问责的相同之处

不论《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，还是《中国共产党问责条例》、《河北省贯彻落实〈中国共产党问责条例〉实施办法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》都是根据《中国共产党章程》制定的。

二、党纪处分和问责的不同之处

（一）主体不同

1、问责的主体是有职责权限的党组织包括党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作部门（组织、宣传、统战、政法委）。

2、党纪处分的主体是党组织，但不包括党的工作部门。

（二）对象不同

1、问责的对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。问责的对象不包括党支部和非领导干部。

2、纪律处分对象是各级党组织和党员。

（三）责任区分不同

1、问责是实行“捆绑式”问责，班子成员人人有份，其中领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，处理较重；参与决策和工作的其他班子成员承担重要领导责任，处理较轻；对于及时提出不同意见或及时向上级反映的班子成员，一般应免于问责。同时被问责的党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任。

2、党纪处分责任依据《中国共产党纪律处分条例》中的第三十八条来区分违纪行为有关责任人员的。

（1）直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。

（2）主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。

（3）重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。

（四）情形不同

1、问责必须是造成严重后果或影响，要求的范畴广。根据《中国共产党问责条例》第六条：党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一的，应当予以问责：

（1）党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的；

（2）党的建设缺失，党内政治生活不正常，组织生活不健全，党组织软弱涣散，党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式，干部选拔任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的政治基础的；

（3）全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软，好人主义盛行、搞一团和气，不负责、不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责，造成严重后果的；

（4）维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，导致违规违纪行为多发，特别是维护政治纪律和政治规矩失职，管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的；

（5）推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的；

（6）其他应当问责的失职失责情形。

2、纪律处分是根据党组织和党员只要有违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六大纪律中包括的违纪事实，根据错误性质和情节轻重，就给予相应的党纪处分，要求的范畴窄。

（五）方式、种类不同

1、对党组织的问责方式包括检查、通报、改组；对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分等四类，上述问责方式，可以单独使用，也可以合并使用。

2、纪律处分的方式：运用监督执纪“四种形态”，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。其中对党员的纪律处分种类：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施：改组、解散。

（六）程序不同

1、问责程序

（1）根据《河北省贯彻落实〈中国共产党问责条例〉实施办法》的第十七条发现有本办法规定的问责情形的，有管理权限的党委（党组）、纪委（纪检组）或者党的工作部门应当启动问责调查程序。

（2）党委（党组）、纪委（纪检组）及党的工作部门认为需要启动问责调查程序的，可以自行启动或者按照管理权限责成下级党委（党组）、纪委（纪检组）及党的工作部门进行调查。

（3）问责调查中发现管理权限外需要问责的问题线索，应当以党委（党组）、纪委（纪检组）、党的工作部门名义向有管理权限的党委（党组）、纪委（纪检组）、党的工作部门移送。

2、党纪处分的程序

（1）对违犯纪律的党员所犯的错误事实进行认真核对调查，写出调查报告，并同党员本人进行谈话，听取他对错误事实的说明和申辩。

（2）除特殊情况可由县级和县级以上各级党委和纪律检查委员会直接做出处理决定外，一般都必须经过党员大会讨论决定，并按照处分党员的批准权限的规定，逐级报上级党组织批准。党员大会讨论对党员的处分时，应通知受处分的党员出席会议。允许本人申辩，也允许别人替他辩护。

（3）党员大会通过处分决定后，应将处分决定和所依据的事实材料同本人见面，并让他在处分决定上签署意见，然后上报。

（4）给予撤销党内职务以上的处分以及本人对处分有意见的，批准处分的党组织在审理过程中，应派人或委托下级纪委同受处分人谈话，听取本人对所认定的错误事实与定性处理的意见，同时对他进行必要的教育。

（5）上级党组织批准对党员的处分决定，必须经集体讨论决定。决定后应正式下达批复。处分决定下达后，下级党组织应在适当范围内宣布，并通知犯错误的党员。

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基本案情

【案例一】2017年初，为提高长江重点河段的防护能力，某省委省政府下发补助资金进行专项治理。但截至2017年4月，该省A市领域内的河段治理工程尚未开工，部分采砂企业也尚未撤离。经查，A市水利局工程建设处处长李某、副处长马某等人作为该项目的直接负责人，不作为、不担当，措施不力。该水利局副局长章某作为该项目的直接主管领导，对该项目重要性认识不到位，对该项目推进过问较少。另外，该水利局局长田某、A市主管水利建设的副市长明某等人，对该项目重视不够，听之任之，也负有重要责任。

2017年7月，党组织决定按照党纪处分程序追究相关人员的责任。以上人员均为党员。

【案例二】2016年5月，某省属国有企业S集团拟收购本地民营企业W公司，集团党组副书记、副总经理柯某分管该并购事宜，集团副总经理葛某、发展改革部主任郑某具体负责。6月，S集团相关法务和财务部门发现W公司有巨大法律和财务风险，并报告葛某、郑某知晓。之后，S集团党组书记、董事长杨某主持召开党组会，在决策程序严重违规、议题材料严重缺失的情况下，党组会盲目、草率决策，通过并作出并购重组W公司的决议。会上，葛某、郑某的发言均未如实陈述法务、财务部门提示的重大风险。出席会议的6位党组成员在表决及代为表决时，也未对决策程序、材料的完整齐备进行审慎审查。该决策直接导致企业巨额亏损。

2017年6月，该省国资委党组决定启动问责程序。以上人员均为中共党员。

分歧意见

上述案件的焦点是如何区分相关人员的直接责任、主要领导责任、重要领导责任。

第一种意见认为：案件一和案件二的责任区分的一致的，应按照《党纪处分条例》第三十八条区分违纪行为有关责任人员。

第二种意见认为：案件一应当根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第三十八条区分违纪行为有关责任人员，案件二应当根据《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）第五条分清问责对象。

评析意见

笔者同意第二种意见。《党纪处分条例》与《问责条例》对相关责任人员的区分是不同的。

党纪处分程序中的责任区分

案例一中，党组织决定按照党纪处分程序追究相关人员的党纪责任，应当根据《党纪处分条例》第三十八条区分违纪行为有关责任人员。其中，直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。

本案中，A市水利局相关人员违反了党的工作纪律，在推进长江重点河段防护能力建设中，不负责任、疏于管理，构成《党纪处分条例》第一百一十三条规定的“在工作中不负责任或者疏于管理行为”。其中，A市水利局工程建设处处长李某、副处长马某等人作为该项目的直接负责人，应为直接责任者；水利局副局长章某作为该项目的直接主管领导，应为主要领导责任者；水利局局长田某、A市主管水利建设的副市长明某应为重要领导责任者。

在量纪上，直接责任、主要领导责任、重要领导责任呈自重向轻的递减趋势。李某、马某的量纪应当最重，章某次之，田某、明某最轻。

问责程序中的责任区分

案例二中，该省国资委党组以问责程序追究相关人员的责任，应当根据《问责条例》分清责任。《问责条例》实行“捆绑式”问责，第五条规定，“问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任”。

其中，“全面领导责任”强调，领导班子应当对本地区本部门所有工作都负责，无所不包，不管哪个方面出现了该问责的情形，领导班子都要承担责任。这就把责任紧紧压在了每个班子成员身上。“主要领导责任”强调，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员共同承担主要领导责任，将一把手和直接主管的班子成员“捆绑”在一起，只要启动了问责程序，一把手必然难辞其咎，突出了一把手在管党治党中的主体责任。“重要领导责任”强调，出现问责情形后，不仅是一把手和分管领导，其他对被问责事项知情参与同时没有提出反对意见没有向上级党组织反映报告的，要负重要领导责任。

在现实执行中，应当合理平衡不同责任人的处理档次。对分管领导的处理应当是最重的，其次是领导班子主要负责人。而对班子其他成员的处理一般是最轻的。对于及时提出不同意见或及时向上级反映的班子成员，一般应免于问责。

案例二中，S集团党组织软弱涣散，随意挥霍国有资产，造成重大损失。其中，葛某和郑某作为直接责任者，应当根据《党纪处分条例》相应条例追究党纪责任，如果涉嫌违法，应根据纪法衔接条款处理。按照《问责条例》规定，杨某作为领导班子主要负责人、柯某作为直接主管的班子成员，两人共同承担主要领导责任。出席会议的6名党组成员应承担重要领导责任。

在问责档次上，对柯某的处理应当最重，其次是杨某，对6名党组成员的处理一般是最轻的。

问责程序与党纪处分程序的区别

第一，对象不同。问责的对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。问责的对象不包括党支部和非领导干部。而纪律处分对象包括所有党组织和党员。

第二，主体不同。问责的主体包括党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作部门。但党的工作部门没有纪律处分的权力。

第三，情形不同。问责是一项很严肃的工作，必须是造成一定的严重后果。而纪律处分根据党员错误性质和情节轻重，给以警告直至开除党籍处分。

第四，责任划分不同。问责条例实行“捆绑式”问责，班子成员人人有份，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员共同承担主要领导责任。而党纪处分条例中的主要责任者主要是直接主管的班子成员，不包括一把手。

第五，方式不同。对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等四类。《问责条例》中列举的问责方式具体规定在《党纪处分条例》等相关条规之中的。所以，《问责条例》是不能单独适用的，必须结合《党纪处分条例》等其他党内法规对问责对象进行相应的处理。

（王希鹏作者单位：中国纪检监察学院）